La recentissima sentenza del Consiglio di Stato, supremo giudice amministrativo, pubblicata il 12/08/2024 con il  n. 07089 (1) , sul giudizio di appello che ruota attorno ad un unico nucleo tematico concernente l’incomprimibilità del diritto all’inclusione scolastica delle persone con disabilità anche rispetto alle ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, che vede oggi – purtroppo – soccombere il diritto della persona con disabilità rispetto all’esigenze di bilancio, e che si origina dall’appello alla Sentenza del Tribunale Amministrativo dell’Emilia-Romagna che aveva rigettato le doglianze di due genitori che lamentavano come al figlio fossero state erogate un numero inferiore di ore di assistenza alla comunicazione (ASACOM) rispetto a quelle stabile in aggiunta alle ore settimanali di sostegno, dal G.L.O. (2) , ci sollecita alcune prime riflessioni.

La sentenza, in commento, che sono certo farà discutere, deve essere letta in controluce secondo differenti profili distinti ma tutti convergenti nella garanzia del diritto incomprimibile della persona con disabilità, alla piena inclusione scolastica e all’erogazione delle più appropriate misure e sostegni affinché tale diritto si realizzi in concreto.

Il primo tra questi, forse il più importante ad avviso di chi scrive, non può che essere quello dell’effetto (si legga rischio!) di produrre un ancoraggio saldo per gli Enti interessati e in perenne crisi finanziaria, utile alla messa a terra di possibili forme di un uso “differenziato e condizionato” degli “strumenti” di inclusione scolastica come disciplinati, da ultimo, con il Decreto Legislativo 13 aprile 2017, n. 66, quali sono appunto il docente di sostegno (articolo 3, comma 2, lettera a) che, individuato dall’ufficio scolastico regionale, è assegnato nell’ambito delle risorse dell’organico e per i posti di sostegno definiti, e dunque sulla base di una concreta “garanzia di sostenibilità” della spesa a valere sul bilancio generale dello Stato, e i “profili professionali” del personale destinato all’assistenza per l’autonomia e per la comunicazione personale (tra quelli previsti dall’articolo 3, comma 2, lettera c) che devono invece essere garantiti dagli Enti locali ed individuati, ai sensi del comma 4 del medesimo articolo 3, nell’ambito delle risorse proprie, umane e finanziarie disponibili, ovvero con fondi provenienti dai trasferimenti delle Regioni, secondo una quantificazione del fabbisogno derivante dalla programmazione, effettuata sulla base delle richieste rivolte agli Uffici Scolastici Regionali. Questo, considerando che tali figure, che riteniamo debbano essere agire in sinergia tra loro, operano come parte essenziale – ciascuna nella sua area di competenza – nei processi di inclusione scolastica e sociale degli studenti con disabilità.

Purtroppo, ci sembra di scorgere in questa sentenza del Consiglio di Stato, che circoscrive la materia del contendere, ritenendo che essa esuli dalla ben diversa tematica dell’assegnazione delle misure di sostegno didattico, all’assegnazione delle altre misure di inclusione scolastica consistenti nell’assistenza all’autonomia e alla comunicazione, espletata da operatori gravanti sul bilancio comunale e non su quello dell’amministrazione scolastica, come invece avviene per i docenti di sostegno, una diplopia dettata, forse ma non solo, anche da una interpretazione errata che non ci sentiamo di condividere del principio di “accomodamento ragionevole” che sembra qui essere inteso più come uno “strumento” per avallare il contenimento della spesa che non, come definito dall’articolo 2 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (3), nel senso di adottare un “sistema di bilanciamento tra le parti” posto a garanzia del  pieno diritto all’inclusione della persona con disabilità, con il rischio che il tutto (la sentenza in esame nel suo complesso) si traduca in una mina posta sul cammino, purtroppo ancora in salita, dei diritti delle persone con disabilità.

Vi è di più di un motivo che ci spinge a riflettere sulla portata di questa sentenza, anche alla luce dei precedenti stabiliti, e qui in parte ampiamente contraddetti, dallo stesso Consiglio di Stato, al netto di ulteriori e sempre possibili riflessioni sull’uso strumentale delle motivazioni della pronuncia e sulle sue possibili ricadute, non solo, ad esempio, in ordine all’attuazione dei decreti legislativi derivanti dall’attuazione della legge 22 dicembre 2021, n. 227 di revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità, come il d. lgs 222/2023 in materia di riqualificazione dei servizi pubblici per l’inclusione e l’accessibilità che, prodotto di certa parte politica con evidenti criticità attuative anche perchè privo di qualsivoglia risorsa finanziaria destinata a ciò, ha una portata estremamente vasta e capace di incidere pesantemente sui già magri bilanci degli enti pubblici ad esso obbligati, ma anche rispetto alle ancora non ben delineate ricadute che deriveranno dall’attuazione delle disposizioni legislative sull’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario (4) che, come noto, incidono su forme e condizioni particolari di autonomia in 23 materie, tra cui salute, istruzione, sport, ambiente, energia, trasporti, materie queste interconnesse ai diritti delle persone con disabilità, mentre si resta in attesa della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) per l’effettività dei diritti su tutto il territorio nazionale. 

Tra i motivi della disanima nella sentenza, ad esempio, il Supremo Giudice Amministrativo ritiene chiarissima la portata dell’articolo 7, comma 3 , lettera d, là dove stabilisce che il P.E.I. “esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe, (…) e la proposta delle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione, (…)” e, calcando negativamente sulle parole “la proposta”, postula come la decisione del G.L.O. sia, nello specifico da considerare quale “mera proposta” e che le decisioni assunte non possano considerarsi “assegnazioni definitive” e afferma che  “la littera legis è inequivoca sul punto”.  Una tesi questa che non ci sentiamo di sottoscrivere, stante l’inscindibile e palese, sinergia educativa per l’inclusione, tra le attività di sostegno e le attività di assistenza alla comunicazione, posto inoltre che, è il medesimo Consesso giudicante, e giova qui ricordarlo, proprio con la sua articolata pronuncia n. 2023/2017, ad indicare come sia “il G.L.O. l’organo preposto all’elaborazione dei singoli P.E.I. e che il dirigente scolastico è inteso quale organo monocratico chiamato ad attribuire a ciascun alunno con disabilità un numero di ore di sostegno corrispondente a quello oggetto della singola proposta del G.L.O., dalla quale pertanto non si può discostare” e che deve “essere considerato condivisibile l’orientamento della giurisprudenza amministrativa in base al quale sarebbe fondata la pretesa dei genitori a vedere attribuite ai propri figli disabili le ore di sostegno nella misura determinata dai G.L.O., con la conseguenza per cui, proprio per tale ragione, i dirigenti scolastici, dovendo evitare di emanare atti illegittimi, dovrebbero disporre l’attribuzione delle ore nella medesima misura, anche laddove gli Uffici scolastici non abbiano assegnato le risorse indispensabili” (5). Pertanto, se si stabilisce che il dirigente non possa discostarsi dalla “proposta” delle ore di sostegno stabilite dal G.L.O., non si comprende perché oggi questi possa anche discostarsi dalla proposta di ore di assistenza alla comunicazione “proposte” dal medesimo G.l.O., se non ipotizzando, ad esempio, e al netto della capacità di comprensione da parte del giudicante delle dinamiche positive che si attivano tra le azioni di sostegno e quelle di assistenza ove disposte congiuntamente, che le prime rientrano nel bilancio dello Stato e non pesano sui bilanci degli Enti locali, mentre le seconde sono in carico al bilancio dei singoli enti territoriali. Questione che potrebbe apparire censurabile, in primo luogo stante l’applicabilità della Legge indistintamente su tutto il territorio dello Stato a garanzia del diritto dello studente con disabilità e non in base alla fonte di finanziamento della specifica azione posta in essere a sostegno del processo di inclusione scolastica. Non di meno, secondo quanto appena detto, non appare condivisibile la posizione del Consiglio di Stato la dove afferma, nelle articolate motivazioni a sostegno della sua pronuncia, che “residua in capo all’Amministrazione comunale un irriducibile margine di apprezzamento discrezionale (…) le concrete modalità di conformazione della prestazione risentono, da un lato, del limite complessivo delle risorse disponibili (…) e, dall’altro, delle specifiche modalità attuative nonché degli standard qualitativi previsti dal menzionato Accordo in sede di Conferenza unificata.”.  Infatti, è proprio la sentenza del TAR del Lazio n. 9795 del 14 settembre 2021 che ha annullato il Decreto Interministeriale n. 182/2020, che riguardava l’adozione di nuovi modelli del Piano Educativo Individualizzato (PEI) e le linee guida correlate, che ha sottolineato l’importanza di garantire l’inclusione scolastica per tutti gli studenti con disabilità, indipendentemente dalla tipologia di scuola frequentata (nel caso statale o comunale).

Non appare pertanto, neppure per ipotesi, plausibile che i margini di apprezzamento dell’Amministrazione Comunale o gli accordi in sede di Conferenza unificata possano contraddire i principi inderogabili disposti, sul piano normativo, dal d.lgs. n.66/2017 e s.m.i., che sono cristallinamente tesi a garantire alla persona con disabilità certificata il diritto all’educazione, all’istruzione ed alla formazione, incondizionatamente e paritariamente su tutto il territorio dello Stato.

Con la sentenza in esame il supremo Giudice Amministrativo sembra dunque porsi in netta controtendenza, non solo rispetto alla storica sentenza della Corte costituzionale n. 80/2010, che ha attribuito, tra l’altro, agli alunni con disabilità il diritto di ottenere le ore di sostegno e assistenza, nell’esatta misura individuata dal G.L.O., ma anche all’illuminata Sentenza 275/16 (6) della Corte Costituzionale che, nel formare molti nuovi arresti giurisprudenziali positivi, a chiarimento di elementi interpretativi  sino ad allora controversi per la concreta attuazione dei diritti delle persone con disabilità, ha inciso nelle pagine del diritto positivo una storica massima che, riletta oggi pone nella corretta luce il principio di “accomodamento ragionevole”, che va inteso – sempre ad avviso di chi scrive ed alla luce del complesso quadro normativo internazionale, nazionale ed euro-unitario vigente – non già come una possibile “via di fuga” dettata dalle scarse risorse del bilancio dell’Ente territoriale di volta in volta interessato, ma come il “cardine” di una ricerca equilibrata della soluzione più adeguata al singolo caso, per offrire alla persona con disabilità una soluzione accettabile per le parti in gioco purché in linea con i principi espressi dalla Convenzione ONU per il soddisfacimento dei diritti incomprimibili, costituzionalmente tutelati, sempre nel massimo rispetto dei “sacri principi” che sorreggono l’azione amministrativa (7), e stabilisce in modo chiarissimo come  “il concetto di equilibrio del bilancio va correttamente inteso nel senso che è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio e non l’equilibrio di questo a condizionare la doverosa erogazione delle prestazioni per realizzarlo”.

Parole quelle vergate dai Supremi Giudici delle Leggi, che stabiliscono così il predominio assoluto del diritto della persona con disabilità nel veder soddisfatto il proprio bisogno rispetto ad ogni altro elemento di possibile compressione di quel medesimo diritto, fossero anche gli aspetti finanziari dell’Ente chiamato ad adempiervi, tanto che – scrivono i Supremi Giudici – “una volta normativamente identificato, il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il diritto allo studio e all’educazione degli alunni disabili non può essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali, è di tutta evidenza che la pretesa violazione dell’art. 81 Cost. (8) è frutto di una visione non corretta del concetto di equilibrio del bilancio, sia con riguardo alla Regione che alla Provincia cofinanziatrice” e, sempre ad avviso di chi scrive, quel “nucleo invalicabile delle garanzie” può ben essere inteso come, nel caso della Sentenza odierna, proprio nell’esatta misura delle ore di sostegno e di assistenza alla comunicazione, individuata dal G.L.O..

Detto ciò, per chiarezza espositiva, si ricorda come la vicenda di cui alla Sentenza 275/16 traeva origine da una contestazione portata all’attenzione de Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, inerente gli strumenti atti a garantire il diritto allo studio della persona con disabilità e, nello specifico i servizi di trasporto dall’abitazione alla sede scolastica, erogati dalla provincia di Pescara che, nel richiedere alla Regione Abruzzo di coprire la propria quota di spesa per il servizio di trasporto per i disabili svolto tra il 2006 ed il 2012, inopinatamente, si vedeva eccepire dalla medesima Regione, a fronte di una riduzione operata sulle somme da corrispondere alla provincia, che “in virtù dell’art. 6, comma 2-bis, della legge regionale, il proprio obbligo di corrispondere il 50% delle suddette spese trovava un limite nelle disponibilità finanziarie di bilancio”.

Tuttavia, il TAR Abruzzese, con sensibilità non comune, sollevava la questione di illegittimità costituzionale (9) in via incidentale della norma, sostenendo anche che, l’inciso «nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio», contenuto nella norma Regionale (poi censurata), “legittimerebbe una decisione arbitraria della Regione di coprire in modo discontinuo i costi del servizio, gestito in conformità del piano previsto dall’art. 6 della medesima legge.” e, aggiungiamo noi, tale legittimazione arbitraria della decisione, potrebbe essere persino condizionata se non avallata, da una sempre possibile errata programmazione dei fabbisogni e quindi delle conseguenti risorse occorrenti. Semplificando per brevità di esposizione, anche a seguito di ciò, con ferme argomentazioni, prima fra tutte che “il diritto all’istruzione del disabile è consacrato nell’art. 38 Cost., e spetta al legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di esso, affinché la sua affermazione non si traduca in una mera previsione programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale” e che “l’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (…) impone alla discrezionalità del legislatore un limite invalicabile nel «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati» (nda: richiamo espresso alla sentenza n. 80 del 2010), tra le quali rientra il servizio di trasporto scolastico e di assistenza poiché, per lo studente disabile, esso costituisce una componente essenziale ad assicurare l’effettività del medesimo diritto”, la Corte Costituzionale si pronunciava per l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2-bis, della legge reg. Abruzzo n. 78 del 1978, limitatamente all’inciso «, nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa,», facendo quindi decadere ogni scudo della Regione Abruzzo per non soddisfare le pretese della provincia di Pescara e con esse i diritti – si ripete costituzionalmente tutelati – delle persone con disabilità da supposte ristrettezze di bilancio, ed anzi, premurandosi di precisare, nelle motivazioni a sostegno della sua articolata decisione, come «non si può ipotizzare che la legge di approvazione del bilancio o qualsiasi altra legge incidente sulla stessa costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato del giudice di costituzionalità, dal momento che non vi può essere alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di legittimità costituzionale» (richiamo alla sentenza n. 260 del 1990).

In conclusione di questa breve analisi, intravedendo un possibile, ma non peregrino, punto di ricaduta negativo della attuale Sentenza del Consiglio di Stato sotto il profilo delle criticità appena accennate, anche sostenuto dalla convinzione che la riformulazione dell’articolo 17 del Dlgs 3 maggio 2024, n. 62, che al comma 5 (10)  si ostina inspiegabilmente a sancire – contrariamente al principio stabilito dalla sentenza 275/2027 della Corte costituzionale e allo spirito genuino dell’accomodamento ragionevole – come la garanzia dei diritti incomprimibili sia condizionata dalle disponibilità del bilancio, mi porta ad offrire all’ attenzione del lettore, una sommessa ulteriore riflessione, avvalendomi anche di altre pronunce della medesima Corte costituzionale, per sostenere la tesi dell’inscindibilità operativa tra tutti gli istituti atti a garantire la piena inclusione scolastica degli studenti con disabilità e nello specifico per conferire pari dignità tra le ore di sostegno e quelle di assistenza educativa, come valutate e determinate dal G.L.O.. Argomento questo è attualmente oggetto di attento esame parlamentare, con riferimento al profilo professionale dell’assistente per l’autonomia e la comunicazione, attraverso la proposta di legge (11) della Senatrice Carmela Bucalo, che si prefigge, pur non indicando le risorse finanziarie effettivamente occorrenti a ciò, di superare l’attuale sperequazione, contrattuale e salariale, esistente tra i profili professionali di cui sopra e i docenti di sostegno, attraverso una stabilizzazione, a determinate condizioni, nel sistema scolastico.

Dunque a ben vedere, l’armonizzazione delle due figure professionali (nda: sostegno e assistenza) anche mediante l’inscindibilità delle ore di sostegno e delle ore di assistenza per l’autonomia e la comunicazione, determinate dai G.L.O. per i fini e obiettivi complessivi e comuni che queste si prefiggono, azzardando un parallelo, appare necessaria perche queste possono paragonarsi all’inscindibilità delle cure sanitarie da quelle assistenziali nelle RSA (12) per le persone con disabilità accertata, stabilita da diverse sentenze e da ultimo dalla n. 135/2024 della Corte costituzionale, che ha ribadito il diritto dei pazienti di ricevere cure integrate, sottolineando che le spese per l’assistenza e le cure sanitarie devono essere coperte insieme dal Servizio Sanitario Nazionale (SSN), ovvero che le spese per l’assistenza e le cure sanitarie non possono essere separate, garantendo così un supporto completo e adeguato ai pazienti che ne hanno bisogno.

Pertanto appare logico il sostenere come anche le spese complessivamente sostenute per le differenti misure atte a garantire la piena inclusione scolastica, non debbano essere scisse, né possano essere parzialmente disattese, né influenzate da considerazioni di carattere finanziario, ma debbano essere sostenute nel loro complesso e secondo il fabbisogno assistenziale definito dal P.E.I. a valere sulla medesima fonte di copertura a carico del bilancio dello Stato per il comparto scolastico, evitando così il possibile sbilanciamento tra le misure determinate come necessarie dai G.L.O. e quelle effettivamente corrisposte dagli Enti obbligati. Una differente soluzione, minata dagli aspetti di carattere finanziario in primis, comporterebbe il conseguente sbilanciamento anche dei diritti dei soggetti a vario titolo coinvolti o aventi diritto, con l’inevitabile risultato complessivo capace di incidere – anche in peggio – sui peculiari e personalissimi bisogni dello studente con disabilità accertata, ammesso al beneficio, rispetto al complesso degli obiettivi positivi che sia le ore di sostegno che, ove contestualmente disposte, le ore di assistenza alla comunicazione, si prefiggono di raggiungere nell’ambito del Piano educativo individualizzato (PEI) facente parte del progetto individuale per le persone con disabilità, che definiscono le competenze professionali e la tipologia delle misure di sostegno e delle risorse strutturali utili per l’inclusione scolastica. Dunque, nel dettaglio, un piano (il P.E.I.) ed un progetto individuale che, non disgiunti nella loro dimensione applicativa, consentono di determinare con granitica puntualità le risorse occorrenti per una adeguata programmazione e attivazione del complesso delle misure finalizzate a realizzare una reale inclusione scolastica dei nostri studenti con disabilità.

L’auspicio quindi è rivolto ora al Legislatore affinché possa sminare la strada sulla quale procede l’avanzamento dei diritti civili, sociali ed economici delle persone con disabilità anche, ma non solo, attraverso una norma chiarificatrice sul ruolo, il valore e sull’importanza in sinergia con le altre figure professionali e le misure adottate per garantire l’inclusione scolastica degli studenti con disabilità fisica, sensoriale o con disabilità intellettiva e disturbi del neurosviluppo, degli Assistenti per l’autonomia e la comunicazione.

* Componente del Comitato Tecnico Scientifico dell’Osservatorio Permanete sulla Disabilità – OSPERDI

Note al testo:

(1) CdS, Sentenza del 12/08/2024 (07089/2024) https://portali.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/visualizza/?nodeRef=&schema=cds&nrg=202401798&nomeFile=202407089_11.html&subDir=Provvedimenti

(2) Gruppi di lavoro operativo per l’inclusione di cui all’art. 9, comma 10 del Dlgs 66 del 2017

(3) Legge 3 marzo 2009, n. 18, recante “Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 e istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità”.

(4) Legge 26 giugno 2024, n. 86 recante “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”.

(5) Inclusione scolastica dell’alunno con disabilità e organi competenti nella formazione del piano educativo individualizzato (Nota a Cons. Stato, sez. VII, 3 maggio 2023, n. 4473) di Ilaria Genuessi in Diritto e Processo Amministrativo,  05 Ottobre 2023, https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-e-processo-amministrativo/2911-inclusione-scolastica-dellalunno-con-disabilita-e-organi-competenti-nella-formazione-del-piano-educativo-individualizzato-nota-a-cons-stato-sez-vii-3-maggio-2023-n-4473

(6) Corte costituzionale, Sentenza 275/2016 – https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2016&numero=275

(7) Art. 97, comma 2 Cost. e Art. 1, comma 1 Legge 7 agosto 1990, n. 241

(8) Al punto 14 della Sentenza 275/2016 la Corte ricorda come “la difesa regionale rappresenta che l’effettività del diritto allo studio del disabile deve essere bilanciato con altri diritti costituzionalmente rilevanti e, in particolare, con il principio di copertura finanziaria e di equilibrio della finanza pubblica, di cui all’art. 81 Cost.”

(9) Articolo 17 del Dlgs 3 maggio 2024, n. 62, comma 5 “L’accomodamento ragionevole deve risultare necessario, adeguato, pertinente e appropriato rispetto all’entità della tutela da accordare e alle condizioni di contesto nel caso concreto, nonché compatibile con le risorse effettivamente disponibili allo scopo”.

(11)  S. 236 recante “Modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 104, e al decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, concernenti l’introduzione del profilo professionale dell’assistente per l’autonomia e la comunicazione nei ruoli del personale scolastico”.

(12) Residenze Sanitarie Assistite.